Die Türkeipolitik der künftigen Bundesregierung: Konfliktlinien und Kooperationsfelder

SWP-Aktuell 2021/A 65, 08.10.2021, 8 Pages

doi:10.18449/2021A65

Verglichen mit der letzten Wahl zum Bundestag 2017 hat die Türkei im diesjährigen Wahlkampf kaum eine Rolle gespielt. Doch die zurzeit relativ entspannte Atmosphäre zwischen Berlin und Ankara und die damit zusammenhängende geringe Pro­minenz der Türkei im deutschen Wahlkampf bedeuten nicht, dass die Gestaltung der zukünf­ti­gen Türkeipolitik ein leichtes Unterfangen wäre. Ankara stellt eine ganze Reihe von Forderungen an die Europäische Union (EU). Die Zusammenarbeit in der Flücht­lings­frage soll fortgesetzt und die Zollunion mit der EU vertieft werden. Die türkische Regie­rung will außerdem in europäische Konsultationen einbezogen werden. Hier muss sich die neue Bundesregierung positionieren. Doch die Türkei ist kein leichter Part­ner, und um zu einer regelbasierten Kooperation zu kommen, müssen Berlin und Brüssel ihrerseits klare Bedingungen formulieren, zum Beispiel für die Migrations- und die Rüstungszusammenarbeit. Zudem müssen sie entscheiden, wie das künftige Verhältnis der Türkei zu Europa gestaltet werden soll.

Im Wahlkampf 2017 hatten drei Dinge nicht nur das offizielle Berlin, sondern auch die Wäh­ler stark beschäftigt: die voran­gegangene Resolution des Bundestags zum Völkermord an den Armeniern, die dauer­hafte Aussetzung von bürgerlichen Rechten in der Türkei nach dem Putsch­versuch von 2016, schließlich Prä­sident Recep Tayyip Erdoğans Gleichsetzung bundesdeutscher Politik mit Nazipraktiken. Berlin sprach Reisewarnungen aus, zog in Erwägung, Hermesbürgschaften auszusetzen, und die Kanzlerkandidaten Angela Merkel und Martin Schulz plädierten im TV-Duell dafür, die Verhandlungen über den Beitritt der Türkei zur Europäischen Union abzu­brechen. Während der türki­sche Präsident 2017 die beiden Regierungsparteien CDU und SPD sowie die Grünen als »Feinde der Türkei« bezeichnete, nennt sein Verteidigungsminister Hulusi Akar vier Jahre später Deutschland »einen unserer wichtigs­ten Alliierten in der euro­päischen Sicherheitsarchitektur«.

Die positive Bewertung kommt nicht von ungefähr, hat die Bundesrepublik in diesem und im letzten Jahr doch entscheidend dazu beigetragen, dass die EU nicht mit emp­find­lichen Sanktionen auf die expan­sive Stra­te­gie der Türkei im öst­lichen Mittel­meer und die dazugehörigen militä­rischen Droh­gebär­den gegen die EU-Mit­glieder Griechenland und Republik Zypern reagiert hat. Die – im Vergleich zu Paris – entgegenkommende Haltung der Bundes­regierung war von der Überlegung bestimmt, die Ko­ope­ration mit Ankara in der Flüchtlings­politik aufrechtzuerhalten und die enge wirtschaft­liche Zusammenarbeit zwischen beiden Ländern nicht zu gefähr­den. Die Spannungen mit der Türkei trotz aller Prob­leme mit Ankara niedrig zu halten, ent­sprach freilich auch der Tendenz in den meisten europäischen Hauptstädten.

Ein einfaches »Weiter so!« wird schwierig

Aus drei Gründen wird es schwierig, diese zurückhaltende Politik fortzuführen: Da ist zum einen der große Kontrast zwischen der wohlgesinnten Hal­tung der Bundesregierung Ankara gegenüber und der negativen Wahrnehmung der Türkei und ihrer Regie­rung in der deutschen Bevölkerung. Eine Umfrage des Euro­pean Council on Foreign Relations in zwölf EU-Staaten vom Juni 2021 ergab, dass die Türkei in Österreich, Deutsch­land und Frankreich sogar stärker als Rivale und/oder Gegner angesehen wird als Russ­land und China. Die Wahlprogram­me der deutschen Parteien für die Bundestagswahl spiegeln diese Stimmung wider.

Zweitens hat die Türkei in den letzten Monaten zwar ihre außenpolitische Rhe­to­rik gemäßigt, doch hält sie prinzipiell an ihren Zielen fest. Das gilt für den Streit mit Griechenland und der Republik Zypern um Exklusive Wirtschaftszonen im östlichen Mittelmeer, wo die türkische Marine im Sep­tember 2021 erneut ein europäisches For­schungsschiff behindert hat. Solche Ak­tio­nen drohen die Grundlage einer »positi­ven Agenda« der EU mit der Türkei zu untergraben, die der Europäische Rat im März 2021 unter maßgeblichem Einfluss Deutsch­lands beschlossen hat. Nicht viel anders steht es um die türkische Politik in Zypern, Syrien und Libyen sowie die Fort­setzung der sicherheitspolitischen Kooperation Ankaras mit Russland – so möchte Ankara weitere Einheiten des rus­sischen Raketenabwehrsystems S‑400 erwerben. Auch innen­politisch ist keine Entspannung in Sicht. Zwar wittert die Opposition Morgenluft, die Zustimmung zur Regierungspartei schmilzt rapide, und bei den für 2023 angesetzten Wah­len könnte Erdoğans AKP erstmals seit ihrem Amtsantritt 2002 den Status als stärkste Partei verlieren. Doch der Druck auf die Opposition und die Zivilgesell­schaft steigt. Die sozialen Medien werden kontrol­liert, die Justiz im Sinne der Regierung in­strumentalisiert und der Gewaltapparat aus­gebaut. Angesichts dessen wachsen in der Türkei die Zweifel daran, ob die Regie­rung für sie verlorene Wahlen noch anerkennen und respektieren würde.

Drittens hat die einsame Entscheidung der USA, aus Afghanistan abzuziehen, klar gemacht, dass auch die Regierung unter Joe Biden ihre Politik ausschließlich an den eigenen nationalen Interessen orientiert. Die Euro­päer müssen ihre Erwartungen hinsichtlich dessen zurückschrauben, dass Washington seine Türkeipolitik tatsächlich mit ihnen abspräche. Die kürzlich erfolgte Brüskierung Frankreichs durch Washington, London und Canberra (Gründung der neuen Sicherheitsallianz AUKUS) weist in exakt dieselbe Rich­tung. Dass das westliche Staatenbündnis in Afghanistan nach zwan­zig Jahren unverrichteter Dinge das Feld geräumt hat, ist nur ein weiteres Zeichen für die rapide schwindende Dominanz des Westens und seines Einflusses in der Welt. All dies bestärkt die in der Türkei längst etablierte Überzeugung, der Westen be­finde sich in einem un­aufhaltbaren Nieder­gang, man müsse dessen Erwartungen nicht (länger) erfüllen und sich statt­dessen mittel- und langfristig nach Asien orientieren.

Die künftige deutsche Regierung wird sich deshalb nicht nur der Frage stellen müssen, ob sie auch weiterhin die euro­pä­ische Politik gegenüber der Türkei koor­di­nie­ren und wesentlich prägen will und ob sie dazu in der Lage ist. Sie wird ebenfalls Ant­worten auf die Frage finden müssen, wie weiter mit der Türkei umgegangen wer­den soll, einem Land, auf dessen Koope­ra­tion die EU in bestimmten Bereichen an­gewie­sen ist, dessen Außen- und Innen­poli­tik jedoch immer weniger europäischen Vor­stellungen entspricht.

Ein Blick in die Bundestags-Wahlpro­gram­me der Parteien, deren Beteiligung an einer Koalitionsregierung grundsätzlich für möglich gehalten wird, gibt Hinweise auf deren Problemsicht und den Stand der Dis­kussion. CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen und FDP behandeln in ihren Wahlprogram­men den Status der Türkei als EU-Beitritts­kandi­datin, erwähnen ihre Mitglied­schaft in der Nato, und fast alle schreiben ihr sicher­heits­politische Bedeu­tung zu. Die Türkei kommt außerdem – selbst wenn sie nicht immer genannt wird – bei den Themen Rüstungsexport und Rüstungskontrolle sowie Schutz der Men­schen- und Bürgerrechte zur Sprache. Stark beschäftigt alle Par­teien das Thema Migra­tion, bei dem die Türkei eine wichtige Rolle spielt.

Die Zusammenarbeit von EU und Türkei beim Thema Migration

Am 18. März 2016 hatten sich die Euro­päische Union und die Türkei auf eine im Prinzip zeitlich unbeschränkte Zusammenarbeit zur Bewältigung irregulärer Migra­tion geeinigt. Die Türkei verpflichtete sich, ihre Grenzen zu Griechenland zu kontrollieren und nicht asylberechtigte syrische Mig­ranten zurückzunehmen. Die EU ihrer­seits sagte für die Jahre 2016 bis 2019 finan­zielle Hilfen von insgesamt sechs Milliarden Euro zu ebenso wie die geregelte direkte Aufnahme von Flüchtlingen aus der Türkei. Die Vereinbarung wurde in der Türkei und in Deutschland, aber auch international heftig kritisiert, da sie ein Schritt sei, um Flüchtlingsrechte auszuhebeln. Sie hat je­doch die Zahl der Grenzübertritte irregu­lä­rer Migranten aus der Türkei nach Griechen­land deutlich reduziert, nämlich von circa einer Million in den Monaten vor Beginn der Kooperation auf rund 26.000 in den zwölf Monaten danach. Im selben Zeit­raum sank die Anzahl derer, die auf der Seepassage ums Leben kamen, von rund 1.100 auf 81 Personen.

Die Zusammenarbeit mit der Türkei hat die Migration insbesondere für Deutschland handhabbar gemacht, dessen Parteiensystem sich auch als Folge des großen Zuzugs von 2015 markant verändert hat. Ungeachtet vieler Meinungsverschiedenheiten zwi­schen Ankara und Brüssel und trotz ernst­hafter Mängel in der Umsetzung der Ver­einbarung hat der Europäische Rat im Dezember 2020 angekündigt, Gelder für die Fortsetzung der Kooperation bereitzustellen.

In der Türkei haben die zielgebundenen Gelder der EU dazu beigetragen, dass sich das Leben syrischer Flüchtlinge in einer Reihe von Feldern verbessert hat. Für Ankara, dessen Verhältnis mit der EU sich seit Be­ginn der Kooperation stetig verschlechterte, wurde die Migrationszusammenarbeit zu einem wichtigen Hebel, um auf Brüssel und Berlin Einfluss zu nehmen. Der weitere Ver­lauf dieser Kooperation wird die künf­tige Bindung der Türkei an die EU maßgeblich bestimmen.

Die Migrationskooperation der EU mit der Türkei in den Wahl­programmen der Parteien

Trotz dieser zentralen Bedeutung des »Flücht­lingsdeals« gehen weder CDU/CSU noch SPD oder FDP in ihren Wahlprogram­men darauf ein.

Dabei werden – was die Migration über die Türkei betrifft viele der Ziele, die die CDU/CSU in ihrem Wahlprogramm explizit formuliert, bereits heute durch die Flücht­lings­kooperation mit An­kara weitgehend erreicht: so der Wunsch, »illegale Migration« zu verhindern, »die Zahl der nach Deutschland und Europa flüchtenden Menschen [...] dauerhaft niedrig« zu halten und geflüch­te­ten »Men­schen in ihrer Heimat oder in deren Nähe Lebensperspektiven zu eröffnen«.

Im Wahlprogramm der SPD heißt es: »Wir werden die Genfer Flüchtlingskonvention verteidigen«, und weiter: »Pushbacks sind eine eklatante Verletzung des Völker­rechts.« Zudem sollen »legale Migra­tions­wege« geschaffen werden. Letzteres ist Teil der mit der Türkei bestehenden Ver­einba­rung. Zu Pushbacks im großen Stil, also zur Zurückweisung von Flüchtlingen, war es Ende Februar/Anfang März 2020 an der tür­kisch-griechischen Grenze gekommen. Da­mals ließ der türkische Präsident in einer konzertierten Aktion in hoher Zahl Flücht­linge an die Grenze befördern, und die türki­sche Polizei unterstützte Flüchtlinge darin, sich ihren Weg auf griechisches Ter­ri­torium zu bahnen. EU-Kommissions­präsi­dentin Ursula von der Leyen hat damals die Zurückweisung der Flüchtlinge durch die griechischen Behörden als Schutz der Außen­grenze der EU gerechtfertigt. Dass die Türkei in jenen Tagen damit geschei­tert ist, Flücht­linge in großer Zahl nach Griechenland zu schleusen, hat para­doxerweise dafür gesorgt, dass die Kooperation zwischen ihr und der EU in Sachen Migration noch heute anhält.

Die FDP schreibt in ihrem Wahlprogramm: »[…] das Grundrecht auf Asyl für politisch Verfolgte [ist] unantastbar.« Weiter­hin ist dort zu lesen: »Es muss mög­lich sein, auf sicherem Weg nach Europa zu kommen – ohne lebensgefähr­liche Reise und die Gefahr, in die Hände von Menschen­händlern zu geraten.« Gleichzeitig wird ein wirkungsvoller Schutz der EU-Außen­gren­zen an­gemahnt. Auch für die FDP gilt des­halb, dass die Kooperation mit der Türkei einerseits ermöglicht, etliche der im Wahl­programm genannten Ziele zu erreichen, anderer­seits aber kein Bezug auf die Zusam­menarbeit genommen wird. Das Schweigen der Parteien über die Flüchtlingskoopera­tion mit der Türkei ist umso erstaunlicher, als die Vereinbarung mit der Türkei ganz offensichtlich als Blau­pause für eine Reihe von Kooperationen der EU bzw. ihrer Mit­glieder mit nordafrika­nischen Staaten fungierte.

Das Wahlprogramm der Grünen geht dagegen ausführlich auf die Vereinbarung der EU mit der Türkei ein. »Der bestehende ›EU-Türkei-Deal‹ untergräbt […] internationales Asylrecht, ist gescheitert und muss beendet werden«, lautet es dort. Die Partei will zwar »die finanzielle und logistische Unterstützung von Erstaufnahme- und Tran­sit­ländern wie der Türkei […] ausbauen«, doch dürfe die europäische Zus­am­men­arbeit mit Drittstaaten »nicht auf die Ver­hin­derung von Flucht abzielen«. Die Grünen for­dern ein neues Abkommen, in dem finan­zielle europäische Unterstützung für die Türkei nur daran gebunden sein soll, dass sie Flüchtlinge gut versorgt und integriert. Die EU müsse der Türkei darüber hinaus »ver­bindliche Kontingentzusagen zur Um­sied­lung schutzbedürftiger Geflüchteter in die EU machen«.

Zwei Tendenzen lassen sich feststellen: auf der einen Seite CDU/CSU, FDP und SPD. CDU/CSU und FDP fordern in ihren Pro­gram­men explizit die Begrenzung irregulärer Migration, und die SPD hat 2016 die Flüchtlings­kooperation mit der Türkei mit eingeleitet und mit verantwortet. Alle diese Parteien äußern sich jedoch nicht zu dieser Koopera­tion – wahr­scheinlich aufgrund des negati­ven Images der Türkei in der Ge­sell­­schaft. Auf der anderen Seite stehen die Grünen, die die gegebene Zusammenarbeit mit Ankara aus rechtlichen und humani­tären Gründen ablehnen, die kein Abkommen wollen, dessen Ziel die Begrenzung irregu­lärer Migra­tion ist, und die für eine ver­stärkte Auf­nah­me von Flüchtlingen plä­die­ren. Die Wahr­scheinlichkeit ist hoch, dass der zu­künf­ti­gen Regierungskoalition Par­teien beider Rich­tun­gen angehören werden, und entsprechend groß ist damit der Klärungsbedarf in dieser Frage.

Die aktuelle Dynamik in der Flüchtlingsfrage

Der Abzug der Nato aus Afghanistan und die Angst vor einem erneuten massiven Anstieg der Flüchtlingszahlen hat in An­kara, Athen, Brüssel und Berlin Besorgnis ausgelöst. In der Türkei, wo vor dem Hinter­grund der nun schon lang anhaltenden Wirtschaftskrise die Akzeptanz der Bevöl­kerung rasant schwindet, setzt die Opposi­tion die Regierung mit der Flüchtlingsfrage unter Druck. In Umfragen sprechen sich sieben von zehn Wahlberechtigten für eine Schließung der Grenzen für Flüchtlinge aus, und weit über die Hälfte der Befragten und selbst mehr als ein Drittel der Wähler der regierenden AKP sagen, die Aufnahme weiterer Flüchtlinge vergrößere ihre Dis­tanz zu Erdoğans Partei.

Der bislang in der Türkei stets als »Externalisierung der Flüchtlingsfrage« kritisierte Ansatz der EU, Flüchtlinge primär in den Nachbarstaaten von Konfliktgebieten zu be­lassen und diesen Ländern unter die Arme zu greifen, wird nun auch in der Türkei als einzig mögliche Lösung ange­sehen. Der türkische Präsident und sein Außenminister rufen die EU und die inter­nationale Gemein­schaft auf zur Unterstützung des Iran, Pakistans und Usbekistans, der primä­ren Aufnahme­staaten afghanischer Flücht­linge, und bekunden ihre Bereitschaft, die­sen Ländern ebenfalls finanziell beizustehen. Der grie­chische Ministerpräsident und die von ihm einberufene Kon­ferenz der EU-An­rainer­staaten des Mittel­meers (EuroMed9) äußer­ten sich ähnlich. Selbst EU-Mitglied­staaten, die bisher Migran­ten Zuflucht ge­währt haben, sperren sich kate­gorisch, dies weiter­hin in größerem Maße zu tun, und ver­weisen darauf, dass sie bereits viele Flücht­linge aufgenom­men hätten.

Die türkische Regierung drängt unterdessen verstärkt darauf, dass die EU ihre Hilfen fortsetzt und die Summe an­hebt. Die EU steht kurz davor, die nächsten Tranchen offiziell zu verkünden. Die neue Bundes­regierung wird sich diesem Trend schlecht entziehen kön­nen. Auf europäischer Ebene wird sie die Kooperation mit der Türkei in der Flüchtlingsfrage weiterführen müssen und vor der Aufgabe stehen, die Bevölkerung dafür zu gewinnen.

Die Türkei als labiler Partner in der Sicherheitspolitik

Nicht nur wegen ihrer Lage im Süden Russ­lands und als Brücke zum Nahen Osten ist die Türkei für die Nato von entscheidender Bedeutung. Das Land wurde schon 1952, noch vor der Bundesrepublik, Mitglied des Bündnisses. Mit einer Stärke von 445.400 Mann (2021) stellt die Türkei nach den USA die größte Truppe in der Allianz. Ankara gibt 2,8 Prozent seines Bruttoinlandsprodukts für Verteidigung aus (2020).

In Zentralanatolien (Kürecik) betreibt die Nato einen für ihr Ballistic Missile Defense System unverzichtbaren Radar. Im Rahmen des Kampfes gegen den »Islamischen Staat« (IS) starteten AWACS-Flugzeuge der Nato vom Flughafen Konya und Kampfjets von der Airbase İncirlik. Im ägäischen İzmir befindet sich das Nato-Landcom, das bei ge­mein­samen Einsätzen die Heereseinheiten der Verbündeten koordiniert. Außerdem hat die Türkei im Januar 2021 das jährlich rotierende Kommando der schnellen Ein­greif­truppe (VJTF) der Nato übernommen.

In den vergangenen Jahren hat sich das Verhältnis der Türkei zu einer ganzen Reihe von Nato-Partnern indes empfindlich ab­gekühlt. Als Teile des türkischen Militärs am 15. Juli 2016 einen Putschversuch unter­nahmen, beschuldigte die türkische Regie­rung die USA der Mitwisserschaft, ja der Mitwirkung. Die Regierung entmachtete die Militärführung, und den anschließenden Säuberungen im Militär fielen neben den Putschisten besonders prowestliche und säkulare Kader zum Opfer. Dies schwächte den bis dahin verlässlichsten Link zwischen Washington und Ankara. Um sich gegen westliches Fluggerät zu schützen, erwarb die Türkei 2017 das russische Raketen­abwehr­system S‑400, weshalb die USA Ende 2020 Ankara mit Sanktionen belegten.

Ebenfalls 2016 führte die Türkei die erste von bislang vier groß angelegten Militär­opera­tionen in Syrien durch, von denen sich drei primär auf Territorien richteten, die von syrischen Kurden gehalten wurden. Ankara sieht seine Angriffe auf die syri­schen Kurden als Teil seines »Krieges niedri­ger Intensität« gegen Kämpfer der Arbeiter­partei Kurdistans (PKK) im eigenen Land, der bereits 1984 begann. Nach Angaben staatlicher Stellen hat der Konflikt zwi­schen 35.500 und 44.000 Tote gefordert. Er ging und geht mit schweren Menschenrechts­verletzungen einher, die das Ansehen der Türkei in Westeuropa nachhaltig be­schädigt haben. Im Kampf gegen den IS in Syrien fungierten die syrischen Kurden quasi als Bodentruppen Washingtons, weshalb die Kurdenfrage nun gleichfalls die türkisch-amerikanischen Beziehungen belastet.

Doch die Liste der Probleme ist noch nicht zu Ende. In den letzten Jahren haben die türkischen Drohgebärden gegen Griechen­land und die Republik Zypern, der Einsatz islamistischer Kämpfer in Libyen sowie die militärische Unterstützung Aserbaidschans in seinem Feldzug gegen Armenien die Entfremdung der Tür­kei vom Westen ver­stärkt, insbesondere von Frank­reich. Der Nato-Partner Griechenland und die Repub­lik Zypern betrachten die Türkei heute erneut als die wichtigste Her­ausforde­rung für ihre nationale Sicherheit.

Schon vor den Spannungen im östlichen Mittelmeer wurden Szenarien über einen möglichen Austritt der Türkei aus der Nato entworfen. Auch um sie im Bündnis zu halten, hat die Bundesregierung im Juli 2020 trotz heftiger Proteste Griechenlands zugestimmt, der Türkei entscheidende Kom­ponenten für den Bau von sechs U‑Booten deutscher Provenienz zu liefern. Nach der Einschätzung von Experten verschieben diese U‑Boote aufgrund ihrer weiterent­wickel­ten Antriebstechnik die Machtbalance im östlichen Mittelmeer weiter zugunsten der Türkei.

Der Nato-Partner Türkei in den Wahlprogrammen der Parteien

»Die Türkei ist und bleibt als Nato-Mitglied […] ein unverzichtbarer Partner, weswegen wir uns dafür stark machen, die sicherheits­politischen Spannungen im Bündnis abzu­bauen«, heißt es im Programm der FDP. Der Nachsatz »Es wird eine Türkei nach Präsi­dent Erdoğan geben« macht deutlich, wo die Partei die Probleme für die aktuellen sicherheitspolitischen Spannungen ver­ortet. Die CDU/CSU stellt die normativen Erwar­tungen an die Türkei in den Vordergrund: »Die Nato ist eine Werte­gemeinschaft. Ihre Mitglieder müssen sich zur Einhaltung von Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit verpflichten.« Zwi­schen den Zeilen werden Zweifel an der Verlässlichkeit Ankaras ge­äußert: »Die Türkei muss als Nato-Partner ihren Beitrag zur kollektiven Sicherheit leisten und die Verpflichtung zu sicherheits­politischen Konsultationen erfüllen.«

Das Programm der SPD erwähnt im Zusammenhang mit der Nato die Türkei nicht explizit, fordert jedoch die »Ächtung autonomer tödlicher Waffensysteme«, um der »zeitlichen und räumlichen Entgrenzung militärischer Gewalt […] entgegenzuwirken«. Als Beispiel für eine solche Ent­grenzung militärischer Gewalt wird der Ein­satz von Drohnen in Aserbaidschan und in Libyen genannt; in beiden Ländern kamen bewaffnete türkische Drohnen zum Einsatz, die in Libyen autonome Tötungen durchgeführt haben. Die SPD kündigt ferner eine »restriktive Rüstungsexport­politik« an und will »mit unseren europäischen Part­nern […] eine Verschärfung der EU-Rüstungs­export­vereinbarungen abstimmen«.

Die Grünen fordern »Keine deutschen Waffen in Kriegsgebiete und Diktaturen«. Weiter steht in ihrem Wahlprogramm: »Für Deutschland werden wir ein Rüstungs­export­kontrollgesetz vorlegen [und] ein Verbands­klagerecht bei Verstößen gegen das neue Gesetz einführen [...].« Wie bei der SPD be­trifft dies direkt die Türkei, denn neben Waffen­lieferungen an Saudi-Arabien und Ägypten sind es vor allem Verträge mit der Türkei, die in Deutschland das Thema Rüs­tungs­exporte immer wieder auf die Tages­ordnung brin­gen. Wie die SPD verlangen auch die Grünen eine internationale Äch­tung auto­nomer Waffensysteme. Die Grünen gehen sogar noch einen Schritt weiter, in­dem sie ankündigen, »die völkerrechtswidrige Militäroffensive der Türkei in Nord­syrien« »in der Nato zu thematisieren«.

Die Liste der Gründe, aus denen die deut­schen Parteien mit der Türkei im Bündnis unzufrieden sind, ist also lang. Sie reicht vom Rückbau der Demokratie und vom Auto­­ritarismus über militärische Interventi­o­nen in Nachbarstaaten bis zu rüstungspoli­tischer Kooperation mit Russland, der größ­ten Herausforderung der Nato in Europa.

Das Kalkül der Türkei

Die türkische Regierung weiß, wie umstrit­ten ihre Politik in der Allianz und generell im Westen ist. Auch um sich erneut als unverzichtbarer Partner zu präsentieren, hat Ankara in den letzten Monaten seine diplomatische Unterstützung Kiews unter­strichen. Zum Ärger Russlands verkauft die Türkei Polen und der Ukraine bewaffnete Drohnen. Zudem ist Ankara auf Vorschläge Washingtons eingegangen, den Flughafen Kabul zu schützen und zu betreiben – was freilich wegen des Widerstandes der Taliban nicht umgesetzt werden konnte.

Um ihre militärtechnische Abhängigkeit insbesondere von US-amerikanischen, deut­schen und französischen Lieferanten zu verringern, hat die Türkei ihre Rüstungsimporte stark diversifiziert. Ankara bezieht heute ebenso aus Russland, China, Süd­korea und der Ukraine Waffen. Unter ande­rem aufgrund ihrer Sanktionen sind die USA gegenwärtig nur noch knapp der größte Waffenlieferant der Türkei; die Anteile Italiens und Spaniens an den türkischen Rüstungsimporten sind fast genauso hoch.

Es war das Waffenembargo, das die USA als Antwort auf die türkische Invasion in Zypern 1974 verhängten, das die Türkei dazu bewogen hat, eine eigene Rüstungs­industrie aufzubauen. Heute stammen etwa 60 Pro­zent des Inventars der Zivilluftfahrt und des Militärs aus einheimischer Produk­tion. Die Türkei reüssiert international als Produzent bewaffneter Drohnen, die besonders in Libyen und in Aserbaidschan gefechtsentscheidend gewesen sind. Seit 2015 trägt die türkische Rüstungsindustrie signifikant zum Export des Landes bei, ver­zeichnete 2020 allerdings wegen der US-Sanktio­nen einen empfindlichen Rückschlag. Vor diesem Hintergrund wird die Begrenzung deutscher Rüstungsexporte in die Türkei in Ankara nur dann Wirkung entfalten, wenn sie europäisch und trans­atlantisch ab­gestimmt ist.

Deutschland als zentraler Gestalter der Türkeipolitik der EU

Zu Beginn der auslaufenden Legislatur­periode erinnerte das Verhältnis Ankaras zu Brüssel an einen eingefrorenen Konflikt. Der zwi­schen CDU/CSU und SPD vereinbarte Koali­tions­vertrag vom 7. Februar 2018 schloss sowohl Fortschritte im Beitrittsprozess als auch in den Fragen Zollunion und Erleich­terung der Visagewährung aus – solange die Türkei nicht Schritte in Rich­tung Demo­kratie und Rechtsstaatlichkeit unter­nehme. In seinem Entschluss vom 26. August 2018 machte sich der Rat für Allgemeine Ange­legen­heiten der EU diese Position zu eigen.

Es war die expansive Politik der Türkei und ihre Demonstration militärischer Macht im östlichen Mittelmeer, die den Europäischen Rat am 25. März 2021 dazu veranlasste, der Türkei in Aussicht zu stel­len, in Verhandlungen zur Modernisierung der Zollunion einzutreten, sich auf hoher Ebene über Themen wie Gesund­heit, Klima und Terrorbekämpfung auszutauschen sowie die finanziellen Hilfen im Rah­men der Flüchtlingskooperation zu ver­längern. Primäre Bedingung für die Um­set­zung einer solchen positiven Agenda sollten nun weitere Schritte der Türkei zur Deeskalation im Konflikt mit der Republik Zypern und Griechenland sein; andernfalls würde die EU zu Sanktionen Zuflucht nehmen.

In ihren Programmen zur Bundestagswahl sprechen alle behandelten Parteien von den engen Bindungen zwischen Deutsch­land und der Türkei und betonen die Not­wendigkeit intensiver Zusammen­arbeit und Partnerschaft. Konkret wird man bei der Frage der Beitrittsverhandlungen zur EU. Wie bereits in ihren Programmen zur Bun­destagswahl 2017 schließen CDU/CSU und FDP einen EU-Beitritt der Türkei kate­gorisch aus. Die FDP fordert ein Ende der Gespräche. Die SPD, die sich 2017 in ihrem Wahlprogramm noch dafür einsetzte, die Beitrittsverhandlungen nicht abzubrechen, nennt in ihrem aktuel­len Programm die Option der Mitgliedschaft nicht mehr. Nur die Grünen sprechen sich gegen einen Abbruch der Verhandlungen aus. Keine der Parteien äußert sich zu den türkischen Forderungen, die Zollunion zu vertiefen und zu modernisieren sowie die Visa­gewährung zu erleich­tern, noch zu dem Wunsch Ankaras, in Sondierungen über die europäische Außen-, Sicherheits- und Energiepolitik einbezogen zu werden.

Wie weiter mit der Türkei?

Damit stellen sich der neuen Bundesregierung zwei große Fragen: Wie kann Ankara dazu bewogen werden, mit Brüssel und Berlin zu kooperieren und Rücksicht auf Interessen der EU und ihrer Mitgliedstaaten zu nehmen, wenn keine Aussicht besteht auf Ver­tiefung der Wirtschaftsbeziehungen, auf Visafreiheit und diplomatische Konsul­tationen? Und: Wie sollen Deutschland und Europa zu einer Balance finden zwischen der angestrebten Partnerschaft mit Ankara auf der einen Seite und europäischen nor­ma­tiven Erwartungen sowie der notwendigen Begrenzung türkischer außenpolitischer Aktivitäten auf der anderen Seite?

Die Partner einer neuen Regierungskoalition sind deshalb, erstens, aufgerufen, ihre Positionen zu den Erwartungen Ankaras zu klären. Sie sollten, zweitens, erkennen, dass die augenblickliche Strategie der EU wohl nicht funktionieren wird und darum nach­gebessert werden muss. Denn es ist äußerst unwahrscheinlich, dass die EU ihr Handeln in so verschiedenen Bereichen wie Koope­ra­tion in der Migra­tion, Wirtschaftspolitik, Visagewährung, Rüstungsexportpolitik und diplomatische Konsultationen tatsächlich ausschließlich davon abhängig machen wird, dass Ankara im östlichen Mittelmeer nicht wei­ter eskaliert. Zu unterschiedlich sind die Interessen der Mit­glied­staaten in diesen Bereichen, als dass sie in diesem Rahmen zu einer gemeinsamen Linie der Türkei gegenüber finden könnten. Ankara wird deshalb darin fortfahren, die Schmerz­grenzen der EU auszutesten.

Gleichzeitig kann sich die Türkei mit der jetzigen Rege­lung nicht darauf verlassen, dass Wohlverhalten auch wirklich hono­riert wird. Daher ist es erforderlich, für jedes ein­zelne Politikfeld Kriterien festzu­legen. Brüssel muss Ankara rote Linien aufzeigen, sich aber auch selbst verpflichten, türkische Forderungen zu erfüllen, wenn die Türkei geliefert hat. So sollte etwa der Einstieg in Verhandlungen zur Vertiefung der Zoll­union nur davon abhängig gemacht werden, dass Handelshemmnisse beseitigt werden, mit denen die Türkei in den letz­ten Jahren die bestehende Zollunion belas­tet hat. Rüs­tungspolitische Zusammen­arbeit dagegen sollte an die Voraussetzungen Deeskalation und mehr Distanz Anka­ras zu Moskau ge­bunden werden. Und für weitere Kooperation beim Thema Migration braucht es die Einhaltung von Mindeststandards im Um­gang mit Migranten. Nur wenn die EU für Ankara klare Kriterien formuliert und nur wenn sie bei deren Erfül­lung ihrerseits glaub­würdige Zusagen macht, kommen Berlin und Brüssel mit Ankara zu einer Part­nerschaft, die auf Regeln fußt und bei­den Seiten Verlässlichkeit verschafft.

Dr. Günter Seufert ist Leiter des Centrums für angewandte Türkeistudien (CATS).

Das Centrum für angewandte Türkeistudien (CATS) wird gefördert durch die Stiftung Mercator und das Auswärtige Amt.

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